Centrālās vēlēšanu komisijas lēmums Nr. 23

Rīgā 2021. gada 29. aprīlī

Par biedrības "Atvērtās pārvaldības partnerība Latvijā" iesniegto likumprojektu "Likums "Par Latvijas Republikas 1922. gada likuma "Likums par Saeimas vēlēšanām" atjaunošanu""

[1] 2021. gada 24. martā biedrība "Atvērtās pārvaldības partnerība Latvijā", reģ. Nr. 40008218958, adrese: Rīga, Graudu iela 68A, LV - 1058, (turpmāk - Iesniedzējs) Centrālajā vēlēšanu komisijā iesniedza iesniegumu un likumprojektu "Likums "Par Latvijas Republikas 1922. gada likuma "Likums par Saeimas vēlēšanām" atjaunošanu"" (turpmāk - Likumprojekts) (pielikumā). Iesniegumam pievienots sākotnējais Latvijas Satversmes Sapulces 1922. gada 9. jūnija kopsēdē pieņemtā likuma par Saeimas vēlēšanām teksts.

[2] Iesniegumā Iesniedzējs norāda, ka Likumprojekts esot sagatavots, ievērojot Ministru kabineta 2009. gada 3. februāra noteikumu Nr. 108 "Normatīvo aktu projektu sagatavošanas noteikumi" prasības. Lūgumu reģistrēt Likumprojektu Iesniedzējs pamato ar to, ka:

1) "Latvijas Republikas Augstākā Padome 1992. gada 20. oktobra likumā "Par 5.Saeimas vēlēšanām" noteica: "Piemērot 5. Saeimas vēlēšanām Latvijas Republikas 1922. gada 9. jūnija "Likumu par Saeimas vēlēšanām" šādā redakcijā (..)."";

2) "1992. gada "Likums par Saeimas vēlēšanām" nav atcelts. Uz šo 1922. gada likumu nav atsaukušās nākamās 5.-13. Saeimas, nav veikta Satversmes 77. pantā noteiktā tautas nobalsošana. Daudzkārtīgi sabiedrībā izteikta vēlme juridisku pretrunu novēršanai vēlēšanas rīkot līdzīgi kā tika ievēlēta 4. Saeima. Gandrīz puse Latvijas balsstiesīgo pilsoņu nepiedalās Saeimas vēlēšanās. Publicētās socioloģiskās aptaujas liecina par uzticības krīzi."

[3] Centrālās vēlēšanu komisijas 2021. gada 29. aprīļa sēdē Iesniedzēja pārstāvis papildus paskaidroja, ka Satversmes 2. pants noteic, ka vara pieder Latvijas tautai, tomēr Iesniedzējs konstatējis, ka Latvijā notiekot virzība uz partiju diktatūru, ko ietekmējot ekonomiski grupējumi. Saeimas pieņemtie likumi tikai formāli tiekot apspriesti sabiedrībā, nevalstisko organizāciju ieteikumi lielākoties netiekot ņemti vērā. Iesniedzējs lēmis, ka ir atjaunojamas tautas tiesības, tai skaitā uz Saeimas vēlēšanām. Saeimas vēlēšanu likums paredz, ka kandidātu sarakstus var iesniegt tikai partijas, kā rezultātā pat valdība tiekot sastādīta tikai pēc partejiskās piederības. Likumprojektu iesniedz ar mērķi restartēt vēlēšanu sistēmu, lai tauta iegūtu plašākas tiesības. Izvēli paredzēt atjaunot 1922. gada likumu "Likums par Saeimas vēlēšanām", nevis grozīt spēkā esošo Saeimas vēlēšanu likumu motivēja ar to, ka tas ir grozīts daudz reižu un saistīts ar citiem likumiem, līdz ar to būtu sarežģīti izsekot grozījumu pēctecībai saistībā ar citiem likumiem, tāpēc vēlas "visu sākt no jauna". Iesniedzējs daļēji esot vērtējis, vai Likumprojekts nenonāktu pretrunā ar Satversmi un citiem likumiem, bet pretrunas nav atradis. Atzina, ka Likumprojekta ieviešanai būtu vajadzīgs pārejas periods.

II.

[4] Latvijas Republikas Satversmes 64. pants noteic, ka likumdošanas tiesības pieder Saeimai, kā arī tautai šinī Satversmē paredzētā kārtībā un apmēros. Savukārt 78. pants paredz, ka ne mazāk kā vienai desmitai daļai vēlētāju ir tiesība iesniegt Valsts Prezidentam pilnīgi izstrādātu Satversmes grozījumu projektu vai likuma projektu, kuru Prezidents nodod Saeimai. Ja Saeima to nepieņem bez pārgrozījumiem pēc satura, tad tas ir nododams tautas nobalsošanai. Satversmes 73. pantā ir noteikts, kādus jautājumus nevar nodot tautas nobalsošanā - tautas nobalsošanai nevar nodot budžetu un likumus par aizņēmumiem, nodokļiem, muitām, dzelzceļa tarifiem, kara klausību, kara pasludināšanu un uzsākšanu, miera noslēgšanu, izņēmuma stāvokļa izsludināšanu un tā izbeigšanu, mobilizāciju un demobilizāciju, kā arī līgumus ar ārvalstīm.

Likuma "Par tautas nobalsošanu, likumu ierosināšanu un Eiropas pilsoņu iniciatīvu" ceturtā nodaļa "Likumu ierosināšana" noteic kārtību, kā tauta īsteno likumdošanas tiesības.

Centrālās vēlēšanu komisijas pienākumi un tiesības ir noteikti likumā "Par Centrālo vēlēšanu komisiju". Minētā likuma 4. pants nosaka - Centrālā vēlēšanu komisija nodrošina Saeimas vēlēšanu likuma, Eiropas Parlamenta vēlēšanu likuma, Republikas pilsētas domes un novada domes vēlēšanu likuma un likuma "Par tautas nobalsošanu un likumu ierosināšanu" izpildi, kā arī šo likumu vienveidīgu un pareizu piemērošanu un kontrolē šo likumu precīzu izpildi. Veicot savus pienākumus un realizējot tiesības, Centrālā vēlēšanu komisija rīkojas spēkā esošo normatīvo aktu ietvaros. Minētā likuma 6. pantā starp citiem pienākumiem un tiesībām ir noteikts, ka Centrālā vēlēšanu komisija ir tiesīga izskatīt jebkuru ar vēlēšanu vai tautas nobalsošanas un likumu ierosināšanas sagatavošanu un vadīšanu saistītu jautājumu.

[5] Saskaņā ar likuma "Par tautas nobalsošanu, likumu ierosināšanu un Eiropas pilsoņu iniciatīvu" 23. panta ceturto daļu Centrālā vēlēšanu komisija 45 dienu laikā pieņem vienu no šādiem lēmumiem:

1) reģistrēt likumprojektu vai Satversmes grozījumu projektu;

2) noteikt termiņu iesniegumā un likumprojektā vai Satversmes grozījumu projektā konstatēto trūkumu novēršanai;

3) atteikt likumprojekta vai Satversmes grozījumu projekta reģistrāciju šā panta piektajā daļā minētajos gadījumos.

Šā panta piektā daļa noteic, ka Centrālā vēlēšanu komisija atsaka likumprojekta vai Satversmes grozījumu projekta reģistrāciju, ja:

1) iniciatīvas grupa neatbilst šā panta otrās daļas prasībām;

2) likumprojekts vai Satversmes grozījumu projekts pēc formas vai satura nav pilnībā izstrādāts.

Līdz ar to likuma "Par tautas nobalsošanu, likumu ierosināšanu un Eiropas pilsoņu iniciatīvu" 23. pants uzliek Centrālajai vēlēšanu komisijai pienākumu reģistrēt vai atteikt Likumprojekta reģistrāciju. Pildot šo pienākumu, Centrālajai vēlēšanu komisijai ir jāpārbauda:

1) vai Likumprojekta iesniedzējs atbilst likuma "Par tautas nobalsošanu, likumu ierosināšanu un Eiropas pilsoņu iniciatīvu" 23. panta otrās daļas jēdzienam "iniciatīvas grupa";

2) vai iesniegtais Likumprojekts pēc formas un satura ir pilnībā izstrādāts.

[6] Iesniegumu ar lūgumu reģistrēt parakstu vākšanai Likumprojektu iesniegusi biedrība "Atvērtās pārvaldības partnerība Latvijā". Atbilstoši likumam "Par tautas nobalsošanu, likumu ierosināšanu un Eiropas pilsoņu iniciatīvu" 23. panta otrās daļas 2. punktam iniciatīvas grupa var būt Biedrību un nodibinājumu likumā noteiktajā kārtībā izveidota un reģistrēta ne mazāk kā 10 vēlētāju izveidota biedrība. Tādējādi Iesniedzējs atbilst likuma prasībām un ir tiesīgs iesniegt likumprojektu reģistrācijai ar mērķi uzsākt parakstu vākšanu.

[7] Centrālajai vēlēšanu komisijai ir jāpārliecinās, ka iesniegtais Likumprojekts pēc formas un satura ir pilnībā izstrādāts. Ja tas kaut vai kādā daļā neatbilst jēdzienam pilnībā izstrādāts, tad šo trūkumu novērst nav iespējams un jāatzīst, ka likumprojekts kopumā neatbilst Satversmes 78. panta prasībām.

[8] Tiesību zinātnē norādīts, ka no Satversmes 78. panta izrietošais pienākums izvērtēt vēlētāju iesniegtu likumprojektu nenozīmē, ka Centrālajai vēlēšanu komisijai būtu tiesības vērtēt šo projektu pēc tā, vai tas atzīstams par labu un vēlamu". Šajā ziņā likumprojekta iesniedzējiem ir pilnīga brīvība" (sk.: Dišlers K. Vai Centrālajai vēlēšanu komisijai ir tiesība pārbaudīt iesniegtos likumprojektus. Jurists, 1928. gada oktobris, Nr. 5, 135.-136. sleja).

Savukārt Centrālajai vēlēšanu komisijai ir pienākums izvērtēt, vai Likumprojekts atbilst augstāka juridiska spēka normām un vai tas pēc sava satura iekļaujas tiesību sistēmā.

Arī Eiropas Komisija par demokrātiju caur tiesībām (Venēcijas komisija) ir paudusi, ka tautas nobalsošanai nododamajam likumprojektam jāatbilst augstāka juridiskā spēka tiesību normām, starptautiskajām tiesībām un Eiropas Padomes principiem (demokrātija, cilvēktiesības un tiesiska valsts). Likumprojekti, kas neatbilst šiem nosacījumiem, nebūtu nododami tautas nobalsošanai (sk.: Code of Good Practice on Referendums, CDL-AD (2007) 008rev, Venice, 16-17 March 2007, point III.3.

https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2007)008rev-cor-e).

Latvijas Republikas Augtākās tiesas Administratīvo lietu departamenta 2014. gada 28. marta spriedumā lietā Nr. SA-3/2014 (10. p.) norādīts: "Lai tiesību sistēma varētu funkcionēt, tā būtu efektīva un varētu tikt piemērota, tā nedrīkst būt pretrunīga. Tai jābūt iekšēji saskanīgai (Helge Sodan: Das Prinzip der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung. In: Juristenzeitung 1999, S.864 ff.; sk. arī Vācijas Federālās konstitucionālās tiesas spriedumu lietā Nr. 2 BvR 1991, 2004/95, C.I.2.c.aa punkts, BVerfgE 98, 106 ff.). Tādēļ jebkuram likumam pēc sava satura ir jāiekļaujas tiesību sistēmā. Tas nozīmē, ka likumam, pielietojot atzīto tiesību piemērošanas, it sevišķi interpretācijas metodoloģiju, ir jābūt piemērojamam, neradot pretrunu ar juridiskā spēka hierarhijā augstākām vai prioritāri piemērojamām tiesību normām. Šā tiesību sistēmas saskaņas principa ievērošanas prasība attiecas arī uz pilsoņu kopuma Satversmes 78. panta kārtībā pieņemtajiem likuma vai Satversmes grozījumu projektiem."

Centrālajai vēlēšanu komisijai jāpārbauda, vai Likumprojekts tā pieņemšanas gadījumā nenonāktu pretrunā ar Satversmē ietvertajām normām, principiem un vērtībām (Satversmes tiesas 2012. gada 19. decembra lēmums par tiesvedības izbeigšanu lietā Nr. 2012-03-01, 18.3. punkts).

[9] Iesniedzējs Likumprojekta sagatavošanu konkrētajā redakcijā pamatojis ar to, ka arī Latvijas Republikas Augstākā Padome ar 1992. gada 20. oktobra likumu "Par 5. Saeimas vēlēšanām" noteica, ka 5. Saeimas vēlēšanām piemērojams Latvijas Republikas 1922. gada 9. jūnija "Likums par Saeimas vēlēšanām".

Norādāms, ka kopš Latvijas neatkarības atjaunošanas, pakāpeniski pārejot no sociālistiskā tiesību loka atpakaļ uz Rietumu tiesību loku, tiesiskā sistēma Latvijā ir mainījusies un turpina attīstīties, tostarp arī tiesību akti attiecībā uz vēlēšanām. Deviņdesmitajos gados atjaunot vairākus neatkarīgās Latvijas laikā pieņemtos likumus bija loģisks un nepieciešams solis, bet arī tad, ievērojot esošo situāciju, nevarēja iztikt bez šo likumu pakāpeniskas ieviešanas, papildu atrunām par spēkā stāšanās laiku un kārtību un atsevišķu normu piemērošanas jautājumiem. Tāpat, lai 5. Saeimas vēlēšanu sarīkošanai varētu piemērot 1922. gada 9. jūnija "Likumu par Saeimas vēlēšanām", tas bija jāizsaka jaunā, tā brīža situācijai atbilstošā redakcijā.

Likumam ir jāiekļaujas pastāvošajā tiesību sistēmā, tam jāatbilst reālajai situācijai konkrētajā laika posmā un, izstrādājot likumprojektus, ir jārespektē situācija, kas veidojusies atbilstoši spēkā esošajai kārtībai, un jānodrošina pāreja uz likumprojektā paredzēto kārtību.

[10] Iesniedzējs nav ņēmis vērā, ka pašlaik Saeimas vēlēšanu norises kārtību noteic 1995. gada 25. maijā Saeimā pieņemtais Saeimas vēlēšanu likums, kurā kopš tā pieņemšanas ir izdarīta arī virkne grozījumu, kas saistīti gan ar grozījumiem Latvijas Republikas Satversmē, gan citām izmaiņām vēlēšanu kārtībā, kas nepieciešamas, vēlēšanu sistēmai attīstoties.

Saeimas vēlēšanu likuma normas saistītas gan ar Latvijas Republikas Satversmi, gan citiem likumiem (Pašvaldības vēlēšanu komisiju un vēlēšanu iecirkņu komisiju likums, likums "Par Centrālo vēlēšanu komisiju").

Centrālā vēlēšanu komisija atzīst, ka Likumprojekts pēc sava satura ir pretrunā ar Satversmes normām (piemēram, 8. pantu, 11. pantu) un neiekļautos Latvijas tiesību sistēmā. Tāpat Likumprojekts ir pretrunā ar Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likumu, likumu "Par Centrālo vēlēšanu komisiju", Pašvaldības vēlēšanu komisiju un vēlēšanu iecirkņu komisiju likumu u.c.

Ar to ir pietiekami, lai atzītu, ka Likumprojekts kopumā neatbilst Satversmes 78. panta prasībām.

[11] Papildus, pievērošoties jautājumam arī par Likumprojekta formu, norādāms, ka argumentam, ka Iesniedzējam sagatavot grozījumus spēkā esošajā Saeimas vēlēšanu likumu būtu sarežģīti, nav pamata. No Centrālās vēlēšanu komisijas 2021. gada 29. aprīļa sēdē Iesniedzēja paustā secināms, ka Iesniedzēja nolūks, iesniedzot Likumprojektu, ir panākt, lai kandidātu sarakstus Saeimas vēlēšanām varētu iesniegt vēlētāji (1922. gada likuma "Likums par Saeimas vēlēšanām" 20. pants: "Katram iesniegtam Saeimas deputatu kandidatu sarakstam jābūt parakstītam vismaz no simts vēlētājiem. Pirmie trīs parakstītāji uzskatami par kandidatu saraksta iesniedzējiem un uzņemas atbildību par visu iesniegto dokumentu pareizību. Katrs vēlētājs drīkst parakstīt tikai vienu kandidatu sarakstu.").

Tomēr Iesniedzējs nav sagatavojis attiecīgu likumprojektu par vēlamiem grozījumiem spēkā esošajā Saeimas vēlēšanu likumā, bet ir iesniedzis likumprojektu "Likums "Par Latvijas Republikas 1922. gada likuma "Likums par Saeimas vēlēšanām" atjaunošanu"".

[12] Satversmes tiesa ir secinājusi, ka vēlētāji, īstenojot likumdošanas iniciatīvas tiesības, piedalās likumdošanas procesā un ne vien bauda likumdevējam Satversmē noteiktās tiesības, bet arī uzņemas likumdevējam noteiktos pienākumus. Tātad, īstenojot likumdošanas iniciatīvas tiesības, ir jāievēro tās pašas rīcības brīvības robežas, kuras likumdevējam nosaka Satversmes normas un principi. Satversmes tiesa jau sākotnēji ir norādījusi: [..] likumības princips noteic, ka likums un tiesības ir saistošas ikvienai valsts varas institūcijai, arī likumdevējam pašam (Satversmes tiesas 1999. gada 1. oktobra spriedums lietā Nr. 03-05(99)).

[13] Lai noskaidrotu, kas uzskatāms par pilnīgi izstrādātu likumprojektu no formas viedokļa, likumprojektu iesniedzēji var sekot likumprojektu noformēšanai izvirzītajām prasībām. Piemēram, Saeimas kārtības ruļļa 79. panta pirmās daļas 5. punkta otrajā teikumā noteikts, ka vēlētāju iesniegtajiem likumprojektiem "jābūt noformētiem likumprojektu veidā". Tātad vēlētāju iesniegts Satversmes grozījuma vai likuma ierosinājums, kurš nav noformēts likumprojekta veidā, būtu atzīstams par tādu, kas nav pilnīgi izstrādāts no formas viedokļa (sk. Satversmes tiesas 2012. gada 19. decembra lēmumu par tiesvedības izbeigšanu lietā Nr. 2012-03-01). Turklāt likumprojektam jābūt izstrādātam atbilstoši juridiskās tehnikas prasībām. Atbilstoši Valsts pārvaldes iekārtas likuma 95. pantam svarīgākās juridiskās tehnikas prasības, kas jāievēro, noformējot likumprojektu, ir ietvertas Ministru kabineta 2009. gada 3. februāra noteikumos Nr. 108 "Normatīvo aktu projektu sagatavošanas noteikumi" (turpmāk - MK noteikumi Nr. 108). Minēto noteikumu 2.9. nodaļā ir noteiktas prasības grozījumu izdarīšanai likumā. 66. punkts noteic, ka grozījumu likumprojektu nesagatavo, ja tā normu apjoms pārsniegtu pusi no spēkā esošā likuma normu apjoma. Šādā gadījumā sagatavo jaunu likumprojektu. Ņemot vērā, ka konkrētajā gadījumā Likumprojekts neatbilst minētajām prasībām, Centrālās vēlēšanu komisijas ieskatā tas nav pilnībā izstrādāts arī pēc formas.

[14] Augstākās tiesas Administratīvo lietu departamenta 2020. gada 2. marta sprieduma lietā Nr. SA-1/2020 9. punktā norādīts: "[..]vajadzība jau sākotnēji ievērot likumprojektam nepieciešamās formas un satura prasības ir pamatota ar to, ka pēc likumdošanas iniciatīvas nodošanas Centrālajai vēlēšanu komisijai tā negrozītā veidā tiek nodota parakstu vākšanai turpmākajai likumprojekta virzībai. Likumdošanas iniciatīvas īstenošanas kārtība demokrātiskā un tiesiskā valstī ir nepieciešama, lai nodrošinātu tautas gribas izteikuma īstumu un derīgumu, samazinot iespēju prettiesiskā veidā ietekmēt tautas likumdošanas procesu un tādējādi aizsargājot demokrātiskas valsts iekārtu (sal. Satversmes tiesas 2009. gada 19. maija sprieduma lietā Nr. 2008-40-01 14. punkts). [..]Tā kā iniciatīvas grupas iesniegtā likumprojekta tekstu turpmākajā procesā vairs nevar grozīt, ir jānodrošina tas, lai tautas nobalsošanai netiktu virzīts tāds projekts, kas ir pretrunā ar demokrātiskas un tiesiskas valsts pamatvērtībām. Vēlētāju likumdošanas iniciatīvas īstenošanas mehānismam ir jānodrošina tas, lai minētajām vērtībām neatbilstoša likumprojekta virzība tiktu apturēta pēc iespējas savlaicīgi. Ja tautas nobalsošanai regulāri tiktu nodoti nekvalitatīvi vai nekonstitucionāli likumprojekti, tad tiktu nivelēta pati vēlētāju likumdošanas iniciatīvas ideja un ar laiku varētu samazināties vēlētāju pilsoniskā aktivitāte (Satversmes tiesas 2013. gada 18. decembra sprieduma lietā Nr. 2013-06-01 13.2. punkts)."

Tāpat minētajā 2020. gada 2. marta spriedumā lietā Nr. SA-1/2020 15. punktā Senāts atzinis: "Prasība, ka likumprojektam jābūt noformētam tādā formā, kā to paredz tiesību normas par likuma grozījumu tekstu, nav tikai formāla, bet iegūst nozīmi, vērtējot likumprojektu arī pēc satura. Vēlētājiem gan parakstu vākšanas procesā, gan tautas nobalsošanā no likumprojekta ir jābūt nepārprotami skaidram, kāds ir likuma grozījumu projekta teksts, būtība un mērķis. Tikai tad, ja tas ir skaidrs, vēlētāji var brīvi paust savu gribu par iecerētajiem grozījumiem. Ja likuma grozījumu projekta teksts, būtība un mērķis ir nesaprotams, neskaidrs vai maldinošs, vēlētāji objektīvi nevar izdarīt izvēli. Savukārt, ja vēlētāji parakstās par šādu grozījumu virzīšanu un vēlāk nobalso par šādu grozījumu tekstu, tad tautas nobalsošanas rezultātu nevar uzskatīt par tiesiski derīgu."

Ievērojot augstāk minēto, Centrālā vēlēšanu komisija konstatē, ka Likumprojekts nav pilnīgi izstrādāts pēc formas un satura un neatbilst Satversmes 78. pantam.

III.

Pamatojoties uz likuma "Par tautas nobalsošanu, likumu ierosināšanu un Eiropas pilsoņu iniciatīvu" 23. panta ceturtās daļas 3. punktu un piektās daļas 2. punktu, Centrālā vēlēšanu komisija nolemj:

atteikt likumprojekta "Likums "Par Latvijas Republikas 1922. gada likuma "Likums par Saeimas vēlēšanām" atjaunošanu"" reģistrāciju.

Šo lēmumu viena mēneša laikā no tā spēkā stāšanās dienas var pārsūdzēt Augstākās tiesas Administratīvo lietu departamentā (Brīvības bulvārī 36, Rīgā, LV - 1511).

Centrālās vēlēšanu komisijas priekšsēdētāja K. Bērziņa

Centrālās vēlēšanu komisijas sekretārs R. Eglājs

Likumprojekts

Likums "Par Latvijas Republikas 1922. gada likuma "Likums par Saeimas vēlēšanām" atjaunošanu"

1.pants. Atjaunot spēku 1922. gada likumam "Likums par Saeimas vēlēšanām", kas pieņemts Latvijas Satversmes Sapulcē 1922. gada 9. jūnija kopsēdē. (Publicēts: Valdības Vēstnesis, nr.141, 30.06.1922.)

Likums stājas spēkā tā izsludināšanas dienā