Centrālās vēlēšanu komisijas lēmums Nr.3

Rīgā 2015.gada 2.aprīlī

Par biedrības "Atvērtās pārvaldības partnerība Latvijā" iesniegto likumprojektu "Likums "Par Saeimas deputātu, ministru un valsts sekretāru personisko materiālo atbildību""

I.

1. 2015. gada 20. februārī biedrība "Atvērtās pārvaldības partnerība Latvijā", reģ. Nr.40008218958, adrese: L. Paegles iela 13/15-1, Liepāja, LV-3401, (turpmāk - Iesniedzējs) Centrālajā vēlēšanu komisijā iesniedza iesniegumu un likumprojektu "Likums "Par Saeimas deputātu, ministru un valsts sekretāru personisko materiālo atbildību"" (pielikumā). Iniciatīvas grupas iesniegumam pievienotas arī biedrības reģistrācijas apliecības, dibinātāju lēmuma un Uzņēmumu reģistra lēmuma kopijas.

2. Saskaņā ar likuma "Par tautas nobalsošanu, likumu ierosināšanu un Eiropas pilsoņu iniciatīvu" 23.panta ceturto daļu Centrālā vēlēšanu komisija 45 dienu laikā pieņem vienu no šādiem lēmumiem:

1) reģistrēt likumprojektu vai Satversmes grozījumu projektu;

2) noteikt termiņu iesniegumā un likumprojektā vai Satversmes grozījumu projektā konstatēto trūkumu novēršanai;

3) atteikt likumprojekta vai Satversmes grozījumu projekta reģistrāciju šā panta piektajā daļā minētajos gadījumos.

Šā panta piektā daļa nosaka, ka Centrālā vēlēšanu komisija atsaka likumprojekta vai Satversmes grozījumu projekta reģistrāciju, ja:

1) iniciatīvas grupa neatbilst šā panta otrās daļas prasībām;

2) likumprojekts vai Satversmes grozījumu projekts pēc formas vai satura nav pilnībā izstrādāts.

Šā panta sestā daļa paredz, ka Centrālā vēlēšanu komisija, lemjot par iniciatīvas grupas iesniegto likumprojektu vai Satversmes grozījumu projektu, var pieprasīt šā jautājuma izlemšanai vajadzīgās ziņas, paskaidrojumus un atzinumus no valsts un pašvaldību institūcijām, kā arī pieaicināt ekspertus.

Centrālā vēlēšanu komisija likumprojektu "Likums "Par Saeimas deputātu, ministru un valsts sekretāru personisko materiālo atbildību"" (turpmāk - Likumprojekts) nosūtīja Saeimas Juridiskajam birojam, Tieslietu ministrijai un Latvijas Universitātes Juridiskajai fakultātei.

3. Saeimas Juridiskais birojs (turpmāk - Birojs) ir sniedzis viedokli, ka Likumprojekts nav uzskatāms par pilnīgi izstrādātu un līdz ar to neatbilst Satversmes 78.panta prasībām.

Birojs norāda, ka par pilnīgi izstrādātu nevar atzīt likumprojektu, kurš tā pieņemšanas gadījumā nonāktu pretrunā ar Satversmē ietvertajām normām, principiem un vērtībām (sk. Satversmes tiesas 2012.gada 19. decembra lēmuma par tiesvedības izbeigšanu lietā Nr. 2012-03-01 18.3.punktu).Tiesību normas izdevējam jāievēro tiesiskās noteiktības princips. Satversmes tiesa ir atzinusi, ka no tiesiskās noteiktības principa izriet prasība, ka "tiesību normai, kas nosaka personas pamattiesību ierobežojumus, jābūt skaidrai un pēc iespējas precīzai. [..] Tiesību normas izdevēja pienākums ir rūpēties par to, lai tiesību norma tiktu formulēta tik nepārprotami, ka to varētu pareizi interpretēt un piemērot, bet indivīds varētu apzināties tās piemērošanas tiesiskās sekas" (sk. Satversmes tiesas 2013.gada 28.jūnija sprieduma lietā Nr. 2012-26-03 14.punktu un tajā ietvertās atsauces uz citiem Satversmes tiesas spriedumiem).

Birojs uzskata, ka Likumprojekts šīm prasībām neatbilst. Pirmkārt, Likumprojektā nav norādīti priekšnoteikumi tam, lai iestātos "personīga materiāla atbildība". Piemēram, no Likumprojekta nav saprotams, vai runa ir par tiesiskiem vai prettiesiskiem lēmumiem, kuri rada zaudējumus. Tāpat nav saprotams, ko šīs normas ietvaros nozīmē termins "zaudējumi", proti, vai atbildība iestājas par zaudējumiem, kas lēmuma pieņemšanas rezultātā ir radušies valstij vai arī jebkurai citai personai. Otrkārt, Likumprojektā nav noteikta tā piemērošanas procedūra. Piemēram, nav skaidrs, kurām personām un kāda procesa ietvaros ir tiesības prasīt "personīgās materiālās atbildības" īstenošanu. Pēc Biroja ieskata, Likumprojekta teksts ir neskaidrs un liedz personām, kuras Likumprojekts tā pieņemšanas gadījumā skartu, saprast un paredzēt tā tvērumu un tiesiskās sekas. Līdz ar to Likumprojekts neatbilst tiesiskās noteiktības principam.

Likumprojektā noteikts, ka "personīga materiāla atbildība" piemērojama arī Saeimas deputātiem. Taču Satversmes 28.panta pirmais teikums nosaka :"Saeimas locekli ne par balsošanu, ne par amatu izpildot izteiktām domām nevar saukt pie atbildības ne tiesas, ne administratīvā, ne disciplinārā ceļā." Šajā normā ir nostiprināta t.s. deputātu neatbildība kā viena no deputāta imunitātes izpausmēm. "Deputātu neatbildība tiek saprasta kā neatbildība par deputāta darbību parlamentā, sakarā ar viņa deputāta pienākumu izpildīšanu [..], citiem vārdiem, par to, ko deputāts ir darījis parlamentā (vai arī parlamenta uzdevumā ārpus parlamenta) pie savu pienākumu izpildīšanas, viņš atbild vienīgi parlamenta priekšā" (Dišlers K. Latvijas valsts varas orgāni un viņu funkcijas. Rīga: Tiesu namu aģentūra, 2004, 87.lpp.). Tādējādi no Satversmes 28.panta izriet aizliegums likumā paredzēt deputāta juridisko atbildību par balsojot pieņemtiem lēmumiem. Līdz ar to Likumprojekts daļā par Saeimas deputātu "personīgo materiālo atbildību"(pieņemot, ka ar to varētu saprast kādas nelabvēlīgas mantiskas sekas) neatbilst Satversmes 28.pantam.

Birojs arī pieļauj, ka Likumprojekts varētu būt pretrunā arī ar tiesiskās vienlīdzības principu. No Likumprojektā ietvertā amatpersonu uzskaitījuma nav saprotams, kādi kritēriji izraudzīti, lai Likumprojektu attiecinātu tikai uz tajā minētajām, bet ne citām personām.

4. Arī Tieslietu ministrija (turpmāk - Ministrija) uzskata, ka Likumprojekts nav uzskatāms par pilnīgi izstrādātu un saskata līdzīgas neatbilstības no Likumprojekta satura viedokļa, norādot uz Likumprojekta neatbilstību Satversmes 28. pantā ietvertajam deputāta neatbildības institūtam. Deputāta neatbildības mērķis ir radīt deputātam iespējami labvēlīgākus apstākļus brīvas un nekādu ārēju faktoru neiespaidotas gribas paušanai, rīkojoties tautas interesēs (Pleps J., Pastars E., Plakane I. Konstitucionālās tiesības, Rīga: Latvijas Vēstnesis, 2014, 269.lpp.) Saistībā ar atbildību par amata pienākumu izpildes laikā veiktām darbībām Satversme paredz konkrētus izņēmumus, kas likumos nav paplašināmi.

Ministrijas ieskatā Likumprojekts ietver pārāk plaši interpretējamu un nenoteiktu regulējumu. Likumprojektā uzskaitītās amatpersonas saskaņā ar tajā paredzēto regulējumu ir personīgi materiāli atbildīgas par zaudējumiem, kas radušies kā sekas lēmumiem, ko pieņēmušas attiecīgās amatpersonas atbilstoši savai kompetencei. Vienlaikus Likumprojekts nenosaka šādu zaudējumu iespējamo saturu, proti, vai attiecīgie zaudējumi saprotami kā sekas kaitējumam valstij un tās interesēm, vai šie zaudējumi izprotami kā sekas kaitējumam Civillikuma izpratnē. Tāpat Likumprojekts nenosaka procedūru zaudējumu konstatēšanai un likumprojekta regulējuma izpildei. Likumprojekta satura nenoteiktība rada arī neskaidrību par tajā paredzētās amatpersonas atbildības sasaisti ar Ministru kabineta iekārtas likuma 4.pantā paredzēto ministru kabineta locekļu atbildību un Valsts pārvaldes iestāžu nodarīto zaudējumu atlīdzināšanas likuma 33. un 34.pantā paredzēto amatpersonu atbildību. Šāda nenoteiktība būtībā piešķir likumprojektam deklaratīvu raksturu.

Attiecībā uz Likumprojekta formu, Ministrija secina, ka tas ir noformēts likumprojekta veidā. Likumprojekta vienīgais pants ir numurēts pretēji juridiskās tehnikas prasībām, kas gan nebūtu atzīstama par tik nozīmīgu nepilnību, kas ļautu atzīt likumprojektu par pilnīgi neizstrādātu no formas viedokļa.

5. Latvijas Universitātes Juridiskās fakultātes valststiesību zinātņu katedra, līdzīgi kā Birojs un Ministrija, vērš uzmanību, ka Likumprojekts varētu nonākt pretrunā ar Satversmes 28.pantu - tajā nostiprināto deputātu neatbildības principu, kas paredz, ka deputātus par balsošanas ceļā pieņemtajiem lēmumiem nevar saukt pie atbildības.

Norādīts arī, ka likumprojekts neatbilst tiesiskās noteiktības principam - tas ir neskaidrs, jo neparedz nedz atbildības priekšnoteikumus, nedz atbildības piemērošanas procedūru, līdz ar to šādu tiesību normu pēc tās pieņemšanas praktiski nebūtu iespējams piemērot. Uzskata, ka likumprojekts nav atzīstams par pilnīgi izstrādātu.

6. 2015.gada 2.aprīlī Centrālajā vēlēšanu komisijā saņemts Latvijas juristu apvienības (LJA) valdes dalībnieka Sergeja Mahņova parakstīts atzinums, kurā norādīts, ka "LJA saskata par pamatotu tiesiskuma attīstību, kas izriet no Latvijas Satversmes Preambulas gara".[…] "Ar Preambulas garu piepildīta biedrības "Atvērtās pāraldības partnerība Latvijā" iniciatīva - likumprojekts "Par Saeimas deputātu, ministru un valsts sekretāru personisko materiālo atbildību". Atzinumā vērsta uzmanība, ja atbildība tiek precizēta, tad tās ir tikai tiesiskas valsts pazīmes.

7. Centrālās vēlēšanu komisijas 2015.gada 2.aprīļa sēdē Iesniedzēja pārstāvis Ivars Redisons lūdza Likumprojektu reģistrēt, norādot, ka tas ir pilnībā izstrādāts un atbilst Ministru kabineta 2009.gada 3.februāra noteikumiem Nr.108 "Normatīvo aktu projektu sagatavošanas noteikumi". Iesniedzējs ir iepazinies ar Biroja, Ministrijas un LU Juridiskas fakultātes Valststiesību zinātņu katedras viedokli par Likumprojektu un uzskata, ka tie nav ņemami vērā, jo pēc satura un noformējuma neatbilstot prasībām, kādas izvirzāmas speciālista atzinumam - nav norādīta sastādītāju kvalifikācija un pieredze un autoru apliecinājums, ka tie uzņemas atbildību par saviem secinājumiem un sekām. Ministrija un Birojs nav pieaicināmi lietā par ekspertiem, jo esot ieinteresētās personas. Aicina Centrālo vēlēšanu komisiju ņemt vērā tikai Latvijas juristu apvienības atzinumu, kā arī Gunāra Kūtra 2014.gada 23.jūlija viedoklī par likumprojektu "Par 2012.gada 8.novembra likuma "Grozījumi likumā "Likums par tautas nobalsošanu, likumu ierosināšanu un Eiropas pilsoņu iniciatīvu"" atcelšanu" izteiktās atziņas.

Runājot par Likumprojekta saturu, I.Redisons uzsvēra, ka nav tāda normatīvā akta, kurā būtu aizliegts pret deputātu civiltiesiskā ceļā celt prasības. Likumprojekts nostiprina principu par augstāko amatpersonu atbildību, tas nav pretrunā Satversmei, bet attīsta Satversmes preambulā iekļauto atbildības jēdzienu. Uzskata, ka vēlētāju iesniegtam likumprojektam jābūt īsam, visiem saprotamam un tajā nav jāiestrādā izpildes mehānisms. To, vai likumprojekts virzāms iesniegšanai Saeimā, izlems vēlētāji. Uzskata, ka Saeima ir tiesīga Likumprojektu uzlabot.

II.

8. Izvērtējusi likumprojektu, noklausījusies Iesniedzēja viedokli un iepazinusies ar saņemtajiem atzinumiem un viedokļiem, Centrālā vēlēšanu komisija konstatē:

Latvijas Republikas Satversmes 64.pants noteic, ka likumdošanas tiesības pieder Saeimai, kā arī tautai šinī Satversmē paredzētā kārtībā un apmēros. Savukārt 78.pants paredz, ka ne mazāk kā vienai desmitai daļai vēlētāju ir tiesība iesniegt Valsts Prezidentam pilnīgi izstrādātu Satversmes grozījumu projektu vai likuma projektu, kuru Prezidents nodod Saeimai. Ja Saeima to nepieņem bez pārgrozījumiem pēc satura, tad tas ir nododams tautas nobalsošanai.

Satversmes 73.pantā ir noteikts, kādus jautājumus nevar nodot tautas nobalsošanā - tautas nobalsošanai nevar nodot budžetu un likumus par aizņēmumiem, nodokļiem, muitām, dzelzceļa tarifiem, kara klausību, kara pasludināšanu un uzsākšanu, miera noslēgšanu, izņēmuma stāvokļa izsludināšanu un tā izbeigšanu, mobilizāciju un demobilizāciju, kā arī līgumus ar ārvalstīm.

9. Likuma "Par tautas nobalsošanu, likumu ierosināšanu un Eiropas pilsoņu iniciatīvu" ceturtā nodaļa "Likumu ierosināšana" nosaka kārtību, kā tauta īsteno likumdošanas tiesības.

10. Centrālās vēlēšanu komisijas pienākumi un tiesības ir noteikti likumā "Par Centrālo vēlēšanu komisiju". Minētā likuma 4.pants nosaka - Centrālā vēlēšanu komisija nodrošina Saeimas vēlēšanu likuma, Eiropas Parlamenta vēlēšanu likuma, Republikas pilsētas domes un novada domes vēlēšanu likuma un likuma "Par tautas nobalsošanu un likumu ierosināšanu" izpildi, kā arī šo likumu vienveidīgu un pareizu piemērošanu un kontrolē šo likumu precīzu izpildi. Veicot savus pienākumus un realizējot tiesības, Centrālā vēlēšanu komisija rīkojas spēkā esošo normatīvo aktu ietvaros. Minētā likuma 6. pantā ir noteikts, starp citiem pienākumiem un tiesībām, ka Centrālā vēlēšanu komisija - ir tiesīga izskatīt jebkuru ar vēlēšanu vai tautas nobalsošanas un likumu ierosināšanas sagatavošanu un vadīšanu saistītu jautājumu; pilda citus likumos noteiktos pienākumus. Savukārt šā likuma 17.panta trešā daļa nosaka, ka Centrālā vēlēšanu komisija lēmumus pieņem, atklāti balsojot.

Tādējādi Centrālā vēlēšanu komisija, kā paredz arī likuma "Par tautas nobalsošanu, likumu ierosināšanu un Eiropas pilsoņu iniciatīvu" 23.panta sestā daļa, var brīvi lemt, kādas ziņas, atzinumi, viedokļi tai varētu būt noderīgi lēmuma pieņemšanai un katrs komisijas loceklis balso pēc savas tiesiskās apziņas un zināšanām, ievērojot tos viedokļus, kurus uzskata par pamatotiem. Centrālās vēlēšanu komisijas locekļi izvērtē visus viedokļus, kādi lietas izskatīšanas gaitā tai ir pieejami. Līdz ar to Iesniedzēja lūgums neņemt vērā Biroja, Ministrijas un LU Juridiskās fakultātes Valststiesību zinātņu katedras viedokļus atstāts bez ievērības.

11. Likuma "Par tautas nobalsošanu, likumu ierosināšanu un Eiropas pilsoņu iniciatīvu" 23.pants uzliek tieši Centrālajai vēlēšanu komisijai pienākumu reģistrēt vai atteikt likumprojekta vai Satversmes grozījumu projekta reģistrāciju. Pildot šo pienākumu, ir jāpārbauda -

pirmkārt, vai likumprojekta iesniedzējs atbilst likuma "Par tautas nobalsošanu, likumu ierosināšanu un Eiropas pilsoņu iniciatīvu" 23.panta otrās daļas jēdzienam "iniciatīvas grupa";

otrkārt, vai iesniegtais likumprojekts pēc formas vai satura ir pilnībā izstrādāts.

12. Iesniegumu ar lūgumu reģistrēt parakstu vākšanai Likumprojektu iesniegusi biedrība "Atvērtās pārvaldības partnerība Latvijā". Saskaņā ar likuma "Par tautas nobalsošanu, likumu ierosināšanu un Eiropas pilsoņu iniciatīvu" 23.panta otrās daļas 2.punktu, iniciatīvas grupa var būt Biedrību un nodibinājumu likumā noteiktajā kārtībā izveidota un reģistrēta ne mazāk kā 10 vēlētāju izveidota biedrība. Iesniegumam ir pievienots Likumprojekts, biedrības "Atvērtās pārvaldības partnerība Latvijā" reģistrāciju apliecinošu dokumentu kopijas ar vienoto reģistrācijas numuru 40008218958.

Tādējādi Likumprojekta iesniedzējs atbilst likuma prasībām un ir tiesīgs iesniegt likumprojektu reģistrācijai ar mērķi uzsākt parakstu vākšanu.

13. Centrālajai vēlēšanu komisijai jāpārliecinās, ka iesniegtais Likumprojekts pēc formas vai satura ir pilnībā izstrādāts. Ja tas kaut vai kādā daļā neatbilst jēdzienam pilnībā izstrādāts, tad šo trūkumu novērst nav iespējams un jāatzīst, ka likumprojekts kopumā neatbilst Satversmes 78. panta prasībām.

13.1. Vērtējot, vai Likumprojekts ir pilnībā izstrādāts pēc formas, Centrālā vēlēšanu komisija secina, ka tas ir izstrādāts likumprojekta formā un tādējādi formas ziņā ir atbilstošs Satversmes 78.pantam.

13.2. Lai noteiktu, vai likumprojekts ir pilnībā izstrādāts pēc satura, Centrālajai vēlēšanu komisijai cita starpā jāpārbauda, vai likumprojekts tā pieņemšanas gadījumā nenonāktu pretrunā ar Satversmē ietvertajām normām, principiem un vērtībām (Satversmes tiesas 2012. gada 19.decembra lēmums par tiesvedības izbeigšanu lietā Nr. 2012-03-01, 18.3. punkts).

14. Likumprojekts sastāv no nosaukuma, viena panta un norādes par likuma spēkā stāšanos.

Likumprojekta pants paredz, ka Saeimas deputāti, ministri, parlamentārie sekretāri, valsts sekretāri un valsts sekretāru vietnieki ir personīgi materiāli atbildīgi par zaudējumiem, kas radušies kā sekas lēmumiem, kuras pieņēmušas, parakstījušas vai vizējušas šīs amatpersonas.

Likumprojektā norādīts, ka tas stātos spēkā tā izsludināšanas dienā.

15. Satversmes tiesa ir atzinusi, ka no tiesiskās noteiktības principa izriet prasība, ka "tiesību normai, kas nosaka personas pamattiesību ierobežojumus, jābūt skaidrai un pēc iespējas precīzai. [..] Tiesību normas izdevēja pienākums ir rūpēties par to, lai tiesību norma tiktu formulēta tik nepārprotami, ka to varētu pareizi interpretēt un piemērot, bet indivīds varētu apzināties tās piemērošanas tiesiskās sekas" (sk. Satversmes tiesas 2013.gada 28.jūnija sprieduma lietā Nr. 2012-26-03 14.punktu un tajā ietvertās atsauces uz citiem Satversmes tiesas spriedumiem).

Likumprojektā tiesiskās noteiktības princips nav ievērots. Tā teksts pēc būtības ir tēze vai mērķis, bet nav definēts mehānisms, kā to sasniegt. Likumprojekts ir deklaratīvs un neskaidrs, jo tajā nav norādīts, vai atbildība iestājas par zaudējumiem, kas lēmuma pieņemšanas rezultātā ir radušies valstij vai arī jebkurai citai personai, nav noteikta procedūra zaudējumu konstatēšanai un Likumprojekta regulējuma izpildei.

16. Satversmes 28.pants nosaka, ka Saeimas locekli ne par balsošanu, ne par amatu izpildot izteiktām domām nevar saukt pie atbildības ne tiesas, ne administratīvā, ne disciplinārā ceļā. Saeimas locekli var saukt pie tiesas atbildības, ja viņš, kaut arī amatu izpildot, izplata: 1) godu aizskarošas ziņas, zinādams, ka tās nepatiesas, vai 2) godu aizskarošas ziņas par privātu vai ģimenes dzīvi. Tādējādi Likumprojekts nonāk pretrunā ar Satversmes 28.pantā nostiprināto deputātu neatbildības principu, kas paredz, ka deputātus par balsošanas ceļā pieņemtajiem lēmumiem nevar saukt pie atbildības.

17. Centrālā vēlēšanu komisija nepiekrīt Iesniedzēja viedoklim, ka vēlētāji šāda satura Likumprojektu ir tiesīgi iesniegt, jo Saeima to varēšot uzlabot. Saskaņā ar Satversmes 78. pantu un likuma "Par tautas nobalsošanu, likumu ierosināšanu un Eiropas pilsoņu iniciatīvu" 1.panta 4.punktu likumu ierosināšanas kārtībā vēlētāju iesniegtu likumprojektu nav iespējams grozīt. Ja Saeima to groza pēc satura, tas jānodod tautas nobalsošanai. Ja tautas nobalsošanā attiecīgais likums tiek pieņemts, tam jāstājas spēkā vēlētāju iesniegtajā redakcijā. "Tamdēļ arī saprotama Satversmes 78.p. prasība, ka tautas ierosinātam Satversmes grozījumu projektam vai likumprojektam jābūt pilnīgi izstrādātam, un Centrālajai vēlēšanu komisijai ir jāatzīst tiesība pārbaudīt, vai šī prasība no projekta iesniedzējiem izpildīta."(Dišlers K. "Vai Centrālajai vēlēšanu komisijai ir tiesība pārbaudīt iesniegtos likumprojektus. Jurists, 1928.gada oktobris, Nr.5, 134.sleja.

18. Ievērojot augstāk minēto, Centrālā vēlēšanu komisija konstatē, ka Likumprojekts acīmredzami nav pilnīgi izstrādāts pēc satura un neatbilst Satversmes 78.pantam.

III.

Pamatojoties uz likuma "Par tautas nobalsošanu, likumu ierosināšanu un Eiropas pilsoņu iniciatīvu" 23. panta ceturtās daļas 3.punktu un piektās daļas 2.punktu, Centrālā vēlēšanu komisija

nolemj:

atteikt likumprojekta "Likums "Par Saeimas deputātu, ministru un valsts sekretāru personisko materiālo atbildību"" reģistrāciju.

Šo lēmumu viena mēneša laikā no tā spēkā stāšanās dienas var pārsūdzēt Augstākās tiesas Administratīvo lietu departamentā (Brīvības bulvārī 36, Rīgā, LV - 1511).

Centrālās vēlēšanu komisijas priekšsēdētājs A.Cimdars

Centrālās vēlēšanu komisijas sekretārs R.Eglājs

Likumprojekts

Likums "Par Saeimas deputātu, ministru un valsts sekretāru personisko materiālo atbildību"

1.pants. Saeimas deputāti, ministri, parlamentārie sekretāri, valsts sekretāri un valsts sekretāru vietnieki ir personīgi materiāli atbildīgi par zaudējumiem, kas radušies kā sekas lēmumiem, kurus pieņēmušas, parakstījušas vai vizējušas šīs amatpersonas.

Likums stājas spēkā tā izsludināšanas dienā.