Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministra rīkojums Nr.1-2/48

Rīgā 2018.gada 26.martā

Par Rīgas domes 2018.gada 1.marta saistošo noteikumu Nr.25 "Grozījumi Rīgas domes 2011.gada 1.marta saistošajos noteikumos Nr.114 "Rīgas pilsētas pašvaldības nolikums"" 3., 4. un 5.punkta darbības apturēšanu un Rīgas domes 2011.gada 1.marta saistošo noteikumu Nr.114 "Rīgas pilsētas pašvaldības nolikums", redakcijā, kas stājās spēkā 2018.gada 2.martā, 89.punkta, 91.punkta un 102.¹ punkta darbības apturēšanu

[1.] 2018.gada 1.martā Rīgas dome (turpmāk - Dome) pieņēma saistošos noteikumus Nr.25 "Grozījumi Rīgas domes 2011.gada 1.marta saistošajos noteikumos Nr.114 "Rīgas pilsētas pašvaldības nolikums"" (turpmāk - saistošie noteikumi Nr.25). Saistošie noteikumi Nr.25 stājās spēkā 2018.gada 2.martā (paziņojums par Saistošo noteikumu Nr.25 spēkā stāšanos tīmekļa vietnē www.likumi.lv ir publicēts 2018.gada 2.martā).

[1.1.] Ar Saistošo noteikumu Nr.25 3.punktu Domes 2011.gada 1.marta saistošo noteikumu Nr.114 "Rīgas pilsētas pašvaldības nolikums" (turpmāk - Saistošie noteikumi Nr.114) 89.punkta trešais teikums izteikts šādā redakcijā "Pēc ziņojuma katram Domes deputātam ir tiesības par lēmuma projektu uzdot ziņotājam vai iesniedzējam ne vairāk kā 3 jautājumus."

[1.2.] Ar Saistošo noteikumu Nr.25 4.punktu Saistošo noteikumu Nr.114 91.punkta trešais teikums papildināts ar vārdiem un skaitli ", kam ir paredzētas 3 minūtes."

[1.3.] Ar Saistošo noteikumu Nr.25 5.punktu Saistošie noteikumi Nr.114 papildināti ar jaunu 102.¹ punktu šādā redakcijā: "102.¹ Katram Domes deputātam ir dota 1 minūte, lai īstenotu tiesības pēc balsošanas no vietas izteikties par balsošanas motīviem."

[1.4.] Tādējādi Saistošo noteikumu Nr.114 redakcijā, kas stājusies spēkā 2018.gada 2.martā:

[1.4.1.] 89.punktā noteikts, ka domes sēdē par lēmuma projektu ziņo atbildīgās komitejas priekšsēdētāja noteiktais ziņotājs un līdzziņotājs vai arī iesniedzējs, ja atbildīgā komiteja nav noteikta. Ziņotājam jāiepazīstina deputāti ar visiem citu komiteju sniegtajiem atzinumiem un priekšlikumiem. Pēc ziņojuma katram Domes deputātam ir tiesības par lēmuma projektu uzdot ziņotājam vai iesniedzējam ne vairāk kā 3 jautājumus.

[1.4.2.] 91.punktā noteikts, ka domes sēdē pamatziņojumam par izskatāmo jautājumu ir paredzētas 10 minūtes, bet līdzziņojumam - 5 minūtes. Ja nepieciešams, pamatziņojumam atvēlēto laiku var mainīt, ja par to nobalso Domes deputāti. Ziņotājam ir tiesības uz galavārdu, kam ir paredzētas 3 minūtes.

[1.4.3.] 102.¹ punktā noteikts, ka katram Domes deputātam ir dota 1 minūte, lai īstenotu tiesības pēc balsošanas no vietas izteikties par balsošanas motīviem.

[2.] 2018.gada 1.martā ar Domes sekretariāta vēstuli Nr.S-18-24-nd "Par Rīgas domes 01.03.2018. saistošo noteikumu Nr.25 nosūtīšanu zināšanai" Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrijai (turpmāk - Ministrija) saskaņā ar likuma "Par pašvaldībām" 24.panta trešo daļu Saistošie noteikumi Nr.25 nosūtīti zināšanai. Saistošo noteikumu Nr.25 Paskaidrojuma rakstā, kas Ministrijai nosūtīts vienlaikus ar Saistošajiem noteikumiem Nr.25, sadaļā "Saistošo noteikumu nepieciešamības pamatojums" cita starpā norādīts, ka saskaņā ar likuma "Par pašvaldībām" 24.panta pirmo daļu pašvaldības nolikums nosaka lēmumu pieņemšanas kārtību. Saistošie noteikumi nepieciešami, lai optimizētu Rīgas domes lēmumu pieņemšanas kārtību, proti, nodrošinātu konstruktīvāku lēmumu pieņemšanas procedūru un izvairītos no domes sēžu novilcināšanas.

2018.gada 6.martā Ministrija nosūtīja Domei vēstuli Nr.1-18/2053 "Par saistošajiem noteikumiem", izsakot iebildumus par Saistošajiem noteikumiem Nr.25. Lūgts svītrot Saistošo noteikumu Nr.25 3.punktu. Iebildums pamatots ar šādiem apsvērumiem:

1) Saistošo noteikumu Nr.25 3.punkta redakcija ierobežo deputāta tiesības uzdot jautājumus domes sēdē, nosakot maksimāli pieļaujamo jautājumu skaitu;

2) deputāts kā koleģiālas institūcijas loceklis ir atbildīgs par savu balsojumu un līdz ar to deputātam domes sēdē ir jābūt spējīgam noskaidrot visu nepieciešamo informāciju, kas ļautu viņam pieņemt izsvērtu, tiesisku un iedzīvotāju interesēm visvairāk atbilstošu lēmumu;

3) deputātu jautājumu uzdošanas ilgumu un uzdoto jautājumu skaitu nav korekti ierobežot, jo atšķiras domes sēdē izskatāmo jautājumu apjoms.

Vienlaikus lūgts precizēt Saistošo noteikumu Nr.25 5.punkta redakciju, pagarinot laiku viedokļa sniegšanai par balsošanas motīviem. Iebildums pamatots ar apsvērumu, ka balsošanas motīvu pamatošana un skaidrošana veicina dažādu politisko spēku savstarpējo izpratni, bet viena minūte ir nepietiekoša viedokļa paušanai. Ministrijas ieskatā, balsošanas motīvu pamatošanai paredzētais laiks nosakāms analoģiski likuma "Saeimas kārtības rullis" (turpmāk - Saeimas kārtības rullis) 144.panta otrajā daļa noteiktajam laikam - 5 minūtes.

[3.] 2018.gada 21.martā Dome nosūtīja Ministrijai vēstuli Nr.2-31/RD-18-601-nd "Par saistošajiem noteikumiem" (turpmāk - Domes vēstule). Domes vēstulē norādīts uz šādiem apsvērumiem.

[3.1.] Ministrijas vēstulēs esot teikts, ka ierobežot deputātu jautājumu uzdošanas ilgumu un skaitu neesot korekti, bet neesot norādīts, ka tas ir prettiesiski un ka Saistošo noteikumu 3. un 5.punkts ir uzskatāmi par nelikumīgiem. Likuma "Par pašvaldībām" 49.pants precīzi nosakot Ministrijas rīcību, ja ir konstatēta saistošo noteikumu vai to atsevišķu punktu neatbilstība normatīvo aktu prasībām, ka arī pašvaldības domes tiesības vērsties Satversmes tiesā, ja pašvaldības dome nepieņem lēmumu par attiecīgo saistošo noteikumu vai to atsevišķu punktu atcelšanu. Līdz ar to Ministrijas vēstules Domei neesot saistošas, tām esot informatīvs raksturs.

[3.2.] Vēršoties ar iebildumiem pret Domi, Ministrija esot pārkāpusi tiesiskās paļāvības principu.

[3.3.] Jautājumu skaita ierobežošana pēc būtības neliedzot pašvaldības domes deputātiem tiesības uzdot jautājumus, piedalīties debatēs un pieņemt lēmumus. Ierobežojums attaisnots ar to, ka darbs norit nozaru komitejās, kur varot piedalīties jebkurš deputāts un kur darbs neesot nekādi reglamentēts.

[3.4.] Norādīts, ka Saeimas kārtības rullis paredz deputātiem vairākus procesuālos ierobežojumus, tajā skaitā arī attiecībā uz jautājumu uzdošanu, sniegta atsauce uz Saeimas kārtības ruļļa 122.pantu.

[3.5.] Demokrātija nenozīmējot visatļautību, domes priekšsēdētājam jārūpējoties par to, lai domes sēdes noritētu saprātīgā laikā, lai politisku apsvērumu dēļ netiktu atlikta vai kavēta lēmumu pieņemšana. Uzdotie jautājumi ziņotājam bieži neattiecas uz izskatāmās lietas būtību, ziņotāja kompetenci. Jautājumu skaita ierobežošana liek koncentrēties uz tieši tiem jautājumiem, kas attiecas uz izskatāmo lietu, tiktu nodrošināts produktīvāks darbs un ziņotājs tiktu pasargāts no neērtas situācijas neadekvātu jautājumu dēļ.

[3.6.] Atsaucās uz Latvijas Pašvaldību savienības norādīto, ka jautājumu uzdošana un debates nedrīkstot būt destruktīvas un kavēt jautājuma izskatīšanu un lēmuma pieņemšanu, kā arī pašvaldības deputāts varot viņam nepieciešamo informāciju lēmuma pieņemšanai noskaidrot ne tikai domes sēdē, bet arī jautājuma sagatavošanas laikā.

[4.] Saskaņā ar Domes 2018.gada 23.marta sēdes darba kārtību jautājums par Saistošo noteikumu Nr.25 atcelšanu un atbilstīgu Saistošo noteikumu Nr.114 grozīšanu attiecīgās Domes sēdes darba kārtībā nav ticis iekļauts.

[5.] Saskaņā ar likuma "Par pašvaldībām" 41.panta otrajā daļā noteikto pašvaldības lēmumiem jāatbilst Satversmei, šim likumam un citiem likumiem, kā arī Ministru kabineta noteikumiem.

Likuma "Par pašvaldībām" 49.pantā noteikts, ka nelikumīgu domes izdoto saistošo noteikumu vai citu normatīvo aktu vai to atsevišķu punktu darbību, izņemot šā likuma 47.panta kārtībā pieņemto lēmumu darbību, ar motivētu rīkojumu aptur vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrs. Rīkojumā jānorāda konkrēto saistošo noteikumu vai cita normatīvā akta punkti, kuri atceļami kā nelikumīgi, vai jānorāda, ka atceļami saistošie noteikumi vai cits normatīvais akts kopumā. Rīkojums triju dienu laikā pēc tā izdošanas publicējams oficiālajā izdevumā "Latvijas Vēstnesis" un nosūtāms attiecīgās domes priekšsēdētājam, kas ir atbildīgs par tā izpildi.

Izvērtējot Saistošo noteikumu Nr.25 atbilstību normatīvajiem aktiem, Saistošo noteikumu Nr.114 89.punkta, 91.punkta to konsolidētajās redakcijā, kā arī 102.¹ punkta atbilstību normatīvajiem aktiem, ņemot vērā Ministrijas 2018.gada 6.marta vēstulē Nr.1-18/2053 "Par saistošajiem noteikumiem" Domei izteiktos iebildumus, Domes 2018.gada 21.marta vēstulē Nr.2-31/RD-18-601-nd "Par saistošajiem noteikumiem" izteiktos apsvērumus, kā arī to, ka jautājums par Saistošo noteikumu Nr.25 atcelšanu un atbilstīgu Saistošo noteikumu Nr.114 grozīšanu attiecīgās Domes sēdes darba kārtībā nav ticis iekļauts, vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrs uzskata, ka Saistošo noteikumu Nr.25 3.punkts, 4.punkts un 5.punkts ir atceļami kā nelikumīgi, kā arī Saistošo noteikumu Nr.114 89.punkts, 91.punkts to konsolidētajā redakcijā un 102.¹ punkts ir atceļami kā nelikumīgi, pamatojoties uz šādiem apsvērumiem:

[5.1.] Republikas pilsētas domes un novada domes deputāta statusa likuma 5.panta pirmajā daļā noteikts, ka deputātam ir balsstiesības visos jautājumos, kurus izskata domes sēdēs. Savukārt Republikas pilsētas domes un novada domes deputāta statusa likuma 5.panta otrās daļas 6.punkts nosaka, ka domes sēdē deputātam ir tiesības piedalīties debatēs, uzdot jautājumus, sniegt uzziņas.

Saistošo noteikumu Nr.25 3.punkta un attiecīgi Rīgas domes 2011.gada 1.marta saistošo noteikumu Nr.114 "Rīgas pilsētas pašvaldības nolikums" 89.punkta konsolidētā redakcija nepamatoti ierobežo deputāta tiesības uzdot jautājumus domes sēdē, nosakot maksimāli pieļaujamo jautājumu skaitu.

[5.2.] Likuma "Par pašvaldībām" 5.pantā noteikts, ka pašvaldības savas kompetences un likuma ietvaros darbojas patstāvīgi. Savukārt, Valsts pārvaldes iekārtas likuma 10.pants nosaka, ka valsts pārvalde ir pakļauta likumam un tiesībām. Tā darbojas normatīvajos aktos noteiktās kompetences ietvaros. Valsts pārvalde savas pilnvaras var izmantot tikai atbilstoši pilnvarojuma jēgai un mērķim. Vienlaikus attiecīgajā pantā noteikts, ka valsts pārvalde darbojas sabiedrības interesēs.

Valsts pārvaldes varas decentralizācija un demokrātiski leģitimētas teritoriālās pārvaldes esība pašvaldības formā izriet no Satversmes 1.panta, kas nosaka, ka Latvija ir neatkarīga, demokrātiska republika, ar satura konkretizāciju Satversmes 101.pantā. Pašvaldību esība sakņojas mērķī izveidot demokrātisku vietējo administratīvo teritoriju interešu pārstāvības institūciju, vienlaikus decentralizējot valsts pārvaldes varu. Turklāt pašvaldības domes demokrātiskā leģitimācija ir teritoriāli un strukturāli vājāka nekā nacionālā parlamenta un tātad arī valdības demokrātiskā leģitimācija. Tādējādi nacionālā līmeņa interešu paudēju - parlamenta un valdības demokrātiskā leģitimācija ir jāuzskata par strukturāli spēcīgāku nekā pašvaldības domes demokrātiskā leģitimācija. No tā savukārt, izriet, ka pašvaldību politisko orgānu izdotie normatīvie tiesību akti atrodas uz zemākas pakāpes normatīvo tiesību aktu juridiskā spēka hierarhijā nekā nacionālā līmeņa normatīvie tiesību akti.¹ Vienlaikus demokrātiskā valstī svarīgi ir ne tikai garantēt pašvaldības pašnoteikšanas tiesību, bet arī nepieļaut iedzīvotāju tiesību pārkāpumus pašvaldībās.²

Ne likumā "Par pašvaldībām", ne Republikas pilsētas domes un novada domes deputāta statusa likumā nav noteiktas pašvaldības domei pilnvaras ierobežot deputātu jautājumu uzdošanu skaita vai ilguma ziņā. Vienlaikus nav arī paredzēti izņēmumi no Republikas pilsētas domes un novada domes deputāta statusa likumā 5.panta otrās daļas 6.punktā ietvertām deputātu pilnvarām.

[5.3.] Satversmes ievads un Satversmes 1.pants paredz, ka Latvija ir demokrātiska republika. Tas nozīmē, ka viens no Latvijas Republikas konstitucionālās identitātes elementiem ir demokrātijas princips. Demokrātijas princips uzskatāms par Latvijas tiesiskās sistēmas vispārēju tiesību principu.³ Juridiskajā literatūrā izlasāms, ka demokrātija nevar nodrošināt indivīda nodoto tiesību sabiedrībai kopumā aizsardzību pret vairākuma gribu. Turpretī tautvaldība - civilizēts mehānisms, kā atklāt un īstenot tautas gribu tiešās demokrātijas un pārstāvnieciskās demokrātijas formā - paredz atsevišķa indivīda tiesību nodošanu sabiedrībai kopumā un šī indivīda vēlāku aizsardzību no sabiedrības vairākuma gribas tirāniskajām tieksmēm.⁴ Tiesiskas valsts virsprincips prasa nodrošināt tiesību virsvadību pār visiem valsts lēmumiem - gan normatīviem tiesību aktiem (kuriem jāatbilst normatīvo tiesību aktu hierarhijai), gan tiesību normu piemērošanas aktiem (administratīviem aktiem, citiem individuāliem lēmumiem), lai panāktu, ka tie nebūtu patvaļīgi un būtu pēc iespējas taisnīgāki un saprātīgāki.⁵

Pārstāvniecisko demokrātiju īsteno ar vēlēto pārstāvju starpniecību, kuriem iedzīvotāji ir uzticējuši lemšanas tiesību īstenošanu. Tāpēc tautas vēlētiem pārstāvjiem jānodrošina iespēja iegūt pilnīgu informāciju par lēmumu projektiem, lai nodrošinātu optimālākā un efektīvākā varianta izvēli un tiesisku lēmumu pieņemšanu, kas ir vēlētāju interesēs. Secināms, ka demokrātiskā valstī deputātam ir tiesības uzdot tik daudz jautājumu, kamēr deputāts ir guvis pārliecību, ka attiecīgais pašvaldības domes lēmums tiks pieņemts atbilstoši normatīvo aktu prasībām. Demokrātiskā valstī ir svarīgi garantēt gan pašvaldības darbības leģitimitāti un tiesiskumu, gan arī nepieļaut iedzīvotāju tiesību pārkāpumus, kas varētu notikt, ja iedzīvotāju daļas ievēlētais pārstāvis nebūtu spējīgs un tiktu kavēts pilnvērtīgi realizēt savas pilnvaras iedzīvotāju interešu aizsardzībā.

[5.4.] Vienlaikus Valsts pārvaldes iekārtas likuma 70.panta pirmajā daļā noteikts, ka par koleģiālas institūcijas pārvaldes lēmuma lietderību un tiesiskumu atbild tie koleģiālas institūcijas locekļi, kas balsojuši, ja vien kāds no viņiem nav īpaši pieprasījis lēmuma pieņemšanas protokolā fiksēt savus iebildumus. No iepriekš minētā tiesiskā regulējuma secināms, ka deputāts kā koleģiālas institūcijas loceklis ir atbildīgs par savu balsojumu un līdz ar to deputātam domes sēdē ir jābūt spējīgam noskaidrot visu nepieciešamo informāciju, kas ļautu viņam pieņemt izsvērtu, tiesisku un iedzīvotāju interesēm visvairāk atbilstošu lēmumu.

[5.5.] Nav pamatots Domes vēstulē izteiktais apsvērums, ka jautājumu skaita ierobežošana pēc būtības neliedzot deputātiem tiesības uzdot jautājumus, piedalīties debatēs un pieņemt lēmumus. Tāpat nav pamatota ierobežojuma attaisnošana ar to, ka darbs norit nozaru komitejās, kur varot piedalīties jebkurš deputāts un kur darbs neesot nekādi reglamentēts, kā arī neattaisnojama ir atsaukšanās uz kļūdainu secinājumu, ka pašvaldības deputāts varot viņam nepieciešamo informāciju lēmuma pieņemšanai noskaidrot ne tikai domes sēdē, bet arī jautājuma sagatavošanas laikā.

Jānorāda, ka Republikas pilsētas domes un novada domes deputāta statusa likuma 5.panta pirmajā daļā noteiktais, ka deputātam ir balsstiesības visos jautājumos, kurus izskata domes sēdēs, kā arī šā likuma 5.panta otrās daļas 6.punkta regulējums, kas nosaka, ka domes sēdē deputātam ir tiesības piedalīties debatēs, uzdot jautājumus, sniegt uzziņas, nav uzlūkojams atrauti no likuma "Par pašvaldībām" 22.panta, kurā noteikts, ka domes darbs notiek sēdēs un pastāvīgajās komitejās, regulējuma, kā arī likuma "Par pašvaldībām" 26.panta pirmajā daļā noteiktā, ka dome lēmumus pieņem sēdēs, tādējādi prezumējot domes sēdi kā vispārīgo un vienīgo formātu saistošu domes lēmumu pieņemšanai un vienlaikus vietu, kur domes deputāti, jo īpaši debatēs un jautājumu sesijās, vispilnīgāk var īstenot savu vēlētāju interešu pārstāvību saskaņā ar sev piešķirtajām pilnvarām.

Tāpat arī vērtējums, vai deputāts ir ieguvis visu nepieciešamo informāciju par domes sēdē izskatāmo jautājumu, nav izdarāms, ignorējot likuma "Par pašvaldībām" 30.pantā noteikto, ka domes lēmumu projektiem, atzinumiem par tiem un izziņas materiāliem jābūt pieejamiem visiem domes deputātiem ne vēlāk kā trīs darbdienas pirms kārtējās sēdes un ne vēlāk kā trīs stundas pirms ārkārtas sēdes, kā arī minētā likuma 31.pantā noteikto, ka domes var apspriest tikai tos jautājumus, kas iekļauti izsludinātajā sēdes darba kārtībā. Izņēmumi pieļaujami vienīgi tad, ja tam piekrīt ne mazāk kā divas trešdaļas no klātesošajiem domes deputātiem.

[5.6.] Nav pamatots Domes vēstulē izteiktais apsvērums, ka ierobežojumu noteikšana deputātu jautājumu skaitam attaisnojama ar to, ka domes priekšsēdētājam jārūpējoties, lai domes sēdes noritētu saprātīgā laikā, lai politisku apsvērumu dēļ netiktu atlikta vai kavēta lēmumu pieņemšana, un ka jautājumu skaita ierobežošana liek koncentrēties uz tieši tiem jautājumiem, kas attiecas uz izskatāmo lietu, ka tādējādi tiktu nodrošināts produktīvāks darbs un ziņotājs tiktu pasargāts no neērtas situācijas neadekvātu jautājumu dēļ.

Minētos argumentus nevar uzskatīt par pietiekamiem deputātu pilnvaru, kas izriet no Republikas pilsētas domes un novada domes deputāta statusa likuma regulējuma, ierobežošanai. Pirmkārt, minētais likums tiesību uzdot jautājumus ierobežošanu neparedz, kā arī neparedz izņēmumus no šīm tiesībām. Otrkārt, pat vērtējot šādu ierobežojumu noteikšanas iespējamību, ierobežojumu pieļaujamība būtu pakļaujama Satversmes tiesas judikatūrā attīstītā samērīguma testa izvērtējumam.

Satversmes tiesa, veidojot savu judikatūru, atzinusi, ka samērīguma princips ir viens no tiesiskas valsts principiem, kas izriet no Satversmes 1.panta, kā arī attīstīja samērīguma pārbaudes kritērijus. Pamattiesību ierobežojuma konstitucionalitātes tests, kādu Satversmes tiesa savos spriedumos lieto arī šobrīd, pirmo reizi minēts 2003.gada 20.maija spriedumā lietā Nr.2002-21-01.

Atbilstoši minētajā spriedumā norādītajam Satversmes tiesai, izvērtējot, vai pamattiesību ierobežojums ir attaisnojams, ir jānoskaidro:

1) vai pamattiesību ierobežojums noteikts ar likumu;

2) vai ierobežojumam ir leģitīms mērķis;

3) vai ierobežojums atbilst samērīguma principam jeb vai izraudzītie līdzekļi ir samērīgi ar ierobežojuma leģitīmo mērķi.⁶

Saistošo noteikumu Nr.25 Paskaidrojuma rakstā norādītais, ka šie saistošie noteikumi nepieciešami, lai optimizētu Domes lēmumu pieņemšanas kārtību, proti, nodrošinātu konstruktīvāku lēmumu pieņemšanas procedūru un izvairītos no domes sēžu novilcināšanas, nav uzskatāms par ierobežojumu noteikšanas atbilstības leģitīmam mērķim un samērīguma izvērtējumu. Tāpat nav sniegti fakti, ka deputātu tiesību uzdot jautājumus ziņotājam izmantošana bez ierobežojumiem apdraudētu domes lēmumu demokrātisku pieņemšanu un ka jautājumu dēļ kāds lēmums nebūtu savlaicīgi pieņemts, vai radies cita veida kaitējums.

Arī iepazīstoties ar Domes 2018.gada 1.marta ārkārtas sēdes, kurā tika pieņemti Saistošie noteikumi Nr.25, ierakstu, šāds pamatots izvērtējums, diskusija par to, un augstāk minētie pamatojošie fakti nav konstatējami.

Savukārt atsaukšanās uz to, ka atsevišķu jautājumu dēļ ziņotājs tiek nostādīts neērtā situācijā, nav pietiekama jautājumu skaita ierobežojuma noteikšanai, jo kārtības nodrošināšana domes sēžu zālē, kā arī uzdoto jautājumu iespējamie ētiskie aspekti ir risināmi likuma "Par pašvaldībām" 25.panta, kas nosaka, ka domes darbu vada tās priekšsēdētājs un minētā likuma 29.panta, kas nosaka, ka domes sēdi vada domes priekšsēdētājs vai viņa vietnieks, tiesiskā regulējuma ietvaros.

[5.7.] Kritiski ir vērtējama Domes vēstulē ietvertā atsauce uz ierobežojumiem Saeimas kārtības rullī attiecībā uz deputātu jautājumu uzdošanu. Jāatzīmē, ka Saeimas kārtības ruļļa 122.panta ceturtajā un piektajā daļā ir noteikta kārtība deputātu papildjautājumu uzdošanai, sniedzot atbildes uz sākotnēji uzdotiem deputātu jautājumiem izpildvaras pārstāvjiem. Savukārt, ievērojot to, ka, Saistošo noteikumu Nr.25 un Saistošo noteikumu Nr.114 kontekstā noteiktie deputātu jautājumu ierobežojumi vienlaikus ietekmē pašvaldības domes deputātam pieejamo objektīvo informācijas apjomu par attiecīgo jautājumu pirms secīgi sekojošā balsojuma par to domes sēdē, ir pamatota nepieciešamība par attiecīgo jautājumu iegūt pēc iespējas vairāk informācijas.

Turklāt jāatzīmē, ka tiesību un politikas zinātnē ārvalstu tiesību avotos iztaujāšana, vai tā būtu parlamenta deputātu īstenota izpildvaras pārstāvju iztaujāšana, vai vietējās pašvaldības deputātu veikta iztaujāšana, ir tieši saistīta ar deputāta tiesībām iegūt maksimāli izsmeļošu informāciju lēmuma pieņemšanai.

Proti, Vācijas Ziemeļreinas-Vestfālenes federālās zemes Augstākās administratīvās tiesas 2002.gada 5.februāra spriedumā Nr.15 A 2604/99 norādīts, ka atsevišķa pašvaldības deputāta tiesības saņemt informāciju ne tikai kalpo pēc iespējas lielākai precizitātei attiecībā uz pieņemamo lēmumu, bet arī palīdz nodrošināt jebkuru mazākuma pozīciju aizsardzību. Tikai balstoties uz visu iesaistīto pušu sniegtu pilnīgu informāciju, ir iespējams praktiski panākt savu ideju virzību un, atsevišķos gadījumos, arī no vairākuma gribas atšķirīgu lēmumu pieņemšanu. Pēc būtības balsojums par jautājumu, par kuru pašvaldības deputātiem informācijas nav vispār, vai tā nav pilnīga, ir atzīstams par bezmērķīgu. Tieši debates un diskusija sniedz alternatīvu risinājumu iespējas un kā Federālā Konstitucionālā tiesa ir skaidri norādījusi attiecībā uz Vācijas Bundestāga locekļu tiesībām - konfliktējošo interešu līdzsvarošanas iespējas, kas nebūtu iespējams mazāk caurskatāmā procedūrā.⁷

Vācijas Bundestāga iztaujāšanu skaita palielināšanās ir radījusi zinātnē arī jautājumu par to, vai iztaujāšanai patiešām joprojām ir kontroles instrumenta funkcija, vai arī tās arvien vairāk kalpo simboliskajai politikai.⁸

Halles Vittenbergas Martina Lutera Universitātes politikas zinātnes pētnieks Svens T. Sīfkens (Sven T. Siefken) skaidro, ka pat ja deputātu pieprasījumus un iztaujāšanu galvenokārt izmanto opozīcija, nav pareizi tos kritizēt kā vienkāršu vēlmi apmierināt politiskās ambīcijas. Gluži pretēji. Politologs vērš uzmanību uz iztaujāšanas kontrolējošo efektu, jo īpaši tās "nejaušības rakstura" dēļ. Viņš skaidro, ka iztaujāšanas procedūras un tās pielietošanas izcilība sakņojas faktā, ka tā ir grūti prognozējama un tās detalizācijas līmenis var mainīties, lai risinātu visus jautājumus, par ko ir atbildīgas federālās valdības.⁹

[5.8.] Tā kā deputātu jautājumu uzdošana ir viena no pašvaldības domē pārstāvētās opozīcijas iespējām gan iegūt pilnīgu informāciju par izskatāmajiem jautājumiem, gan ietekmēt lēmumu pieņemšanu un pievērst tiem sabiedrības uzmanību, deputātu jautājumu uzdošanas ierobežojumu noteikšana ietekmē vairākuma un mazākuma principa īstenošanu attiecīgajā pašvaldībā. Juridiskajā literatūrā izlasāms, ka opozīcijas iedarbības spējas būtībā balstās uz to, ka tā ar savu kritiku un alternatīvu piedāvājumu nepārtraukti konkurē ar valdībā esošo partiju par nākamajām vēlētāju balsīm. Līdz ar to opozīcija īsteno trauslu, tomēr visnotaļ iedarbīgu valdības rīcības kontroli.¹⁰

Vairākuma princips ietilpst demokrātijas jēdzienā, proti, lēmumi tiek pieņemti ar balsu vairākumu.¹¹ Papildus tam demokrātijas principā ietveramas vairākuma tiesības pieņemt visiem saistošus lēmumus un pienākums respektēt mazākuma tiesības.¹²

Vairākuma princips pakļauts vairākiem ierobežojumiem, uz kuriem balstās tā īstenošana: cilvēka cieņas ievērošana, ikviena indivīda līdzdarbošanās un mazākuma viedokļa respektēšana. Cik vien tas ir iespējams, vairākumam lēmumu pieņemšanā ir jātiecas uz sabiedrības konsensu, taču, tā kā tas pilnībā nav iespējams, vairākumam ir jārespektē mazākums un tas nedrīkst izrēķināties ar politiski citādi domājošajiem. Mazākuma tiesības izriet no politiskās vienlīdzības principa, kas nodrošina visiem vienādas iespējas uz valsts varas iegūšanu savu politisko mērķu īstenošanai sabiedrības labā.¹³

Dr.iur., Satversmes tiesas tiesnesis, Latvijas Universitātes Juridiskās fakultātes asociētais profesors Jānis Neimanis norādījis, ka vairākuma princips atklājas vairākās Satversmes normās, kā arī Saeimas kārtības rullī, bet pašvaldībās - likumā "Par pašvaldībām". Tomēr vairākuma princips nav absolūts, un tas būtu nesavienojami ar demokrātijas principu. Demokrātijas princips pieprasa, lai vairākuma principam būtu "atsvars" - mazākuma princips. Tas nepieciešams, lai demokrātija un ar to saistītā tautas leģitimācija tiktu īstenota pilnībā, lai lēmumu pieņemšanā tiktu respektēta arī tā tautas daļa, kuras viedoklis palicis mazākumā, lai mazākumam tiktu saglabāta iespēja reiz kļūt par vairākumu. Tādēļ gan Satversmes teksts, gan likumi, jo īpaši konstitucionālie principi aizsargā mazākumu jeb opozīcijas tiesības. Mazākuma princips pieprasa, lai mazākumam būtu iespēja piedalīties lēmumu pieņemšanā. Tiesa, mazākuma princips nenozīmē, ka mazākums var pieņemt lēmumu, bet gan demokrātisku līdzdalības prasību. Tādēļ vairākums nevar izslēgt vispār mazākumu no lēmumu pieņemšanas procesa vai padarīt to par fikciju. Piemēram, vairākums nevar noteikt, ka mazākums tiek izslēgts no dalības lēmumu pieņemšanā, vairākums nevar mazākumam liegt pieeju lēmuma pieņemšanai nepieciešamajai informācijai, apgrūtināt to, vai atklāt to īsi pirms lēmuma pieņemšanas procedūras (pat ar atrunu, ka mazākums tāpat neko nevar ietekmēt lēmuma pieņemšanā un tas ir nesvarīgi). Tikai tādu lēmumu, kur šie vairākuma un mazākuma principi ir ievēroti, var uzlūkot kā tautas leģitimētu un spēkā esošu. Ja vairākuma princips un mazākuma princips lēmumu pieņemšanas procesā netiek ievērots, tā tiesiskās sekas ir attiecīgā tiesību akta prettiesiskums.¹⁴

Tādējādi, ņemot vērā, ka mazākuma tiesības piedalīties lēmumu pieņemšanā un tapt pasargātam no vairākuma nepamatotas diskriminācijas vai līdzdalības izolācijas izriet no demokrātijas virsprincipa un tiešā veidā atklāj demokrātiskās leģitimitātes pilnīgumu, šīs tiesības ir konstitucionālā līmenī aizsargājamas.

Iepazīstoties ar Domes 2018.gada 1.marta ārkārtas sēdes, kurā tika pieņemti Saistošie noteikumi Nr.25, ierakstu, ir konstatējams, ka neraugoties uz opozīciju pārstāvošo deputātu iebildumiem, Saistošie noteikumi Nr.25 domes sēdēs ietvaros netika saturiski mainīti, precizēti, vai atlikta to izskatīšana, detalizētai priekšlikumu apspriešanai un Saistošo noteikumu Nr.25 ietekmes izvērtēšanai. Saistošie noteikumi Nr.25 tika pieņemti, 32 deputātiem balsojot par, 22 - pret, pēc būtības vairākumam nodrošinot ar pieņemto regulējumu to, ka arī turpmāk mazākumam tiek liegta pieeja lēmuma pieņemšanai nepieciešamajai informācijai, un apgrūtināta tās iegūšana.

[5.9.] Nav pamatots Domes vēstulē norādītais apsvērums, ka Ministrija, vēršoties pret Rīgas domi, būtu pārkāpusi tiesiskās paļāvības principu. Tiesiskās paļāvības princips pamatā attiecināms uz valsts pārvaldes iestādes attiecībām ar privātpersonu. Pašvaldība iekļaujas valsts pārvaldes institucionālajā struktūrā, un tās rīcībai pašai par sevi ir jābūt atbilstošai Satversmei un augstāka juridiskā spēka normatīvajiem aktiem. Jautājums par katras atsevišķas pašvaldības izdoto saistošo noteikumu tiesiskumu ir atsevišķi izvērtējams Valsts pārvaldes iekārtas likumā un likumā "Par pašvaldībām" noteiktajā kārtībā, vērtējot pieņemtā lēmuma dabu. Vērtējot tiesiskās paļāvības principa piemērošanu, katrā konkrētā situācijā ir jāpārbauda, vai bija kaut kas, uz ko privātpersona varēja paļauties (skaidrs iestādes izteikums), vai attiecīgā persona tiešām uz to paļāvās, vai attiecīgā personas paļāvība konkrētajā gadījumā ir aizsardzības vērta.¹⁵ Konkrētajā situācijā attiecībā uz jautājumu par deputātiem noteiktiem ierobežojumiem uzdot jautājumus nav konstatējams Ministrijas skaidrs izteikums, tāpat no Saistošo noteikumu Nr.25 paskaidrojuma raksta un Domes 2018.gada 1.marta ārkārtas sēdē izklāstītā nav konstatējams, ka Dome, pieņemot Saistošos noteikumus Nr.25, paļāvās uz kādu Ministrijas iepriekšēju izteikumu. Līdz ar to jebkāda Domei radusies šķietama paļāvība pie šādiem apstākļiem nevar būt aizsardzības vērta.

[5.10.] Ievērojot to, ka Saistošo noteikumu Nr.25 4.punkts un 5.punkts kā arī Saistošo noteikumu Nr.114 91.punkts to konsolidētajā redakcijā un 102.¹ punkts ir saistīti ar ierobežojumiem ziņotāja galavārda ilgumam un tiesību īstenošanai pēc balsošanas no vietas izteikties par balsošanas motīviem, turklāt ziņotāja galavārdam ir paredzētas 3 minūtes, savukārt tiesību īstenošanai pēc balsošanas no vietas izteikties par balsošanas motīviem - viena minūte, uzskatāms, ka noteiktie ierobežojumi nav savstarpēji samērīgi. Turklāt balsošanas motīvu pamatošana un skaidrošana veicina dažādu politisko spēku savstarpējo izpratni, savukārt viena minūte viedokļa paušanai par balsošanas motīviem nav uzskatāma par pietiekamu un samērīgu. Līdz ar to kā nelikumīgi atceļami arī Saistošo noteikumu Nr.25 4.punkts un 5.punkts kā arī Saistošo noteikumu Nr.114 91.punkts to konsolidētajā redakcijā un 102.¹ punkts.

[6.] Likuma "Par pašvaldībām" 24.panta pirmajā daļā noteikts, ka pašvaldības nolikums ir saistošie noteikumi, kas nosaka pašvaldības pārvaldes organizāciju, lēmumu pieņemšanas kārtību, iedzīvotāju tiesības un pienākumus vietējā pārvaldē, kā arī citus pašvaldības darba organizācijas jautājumus.

Minētā likuma 41.panta pirmajā daļā noteikts, ka pašvaldības dome pieņem:

1) ārējos normatīvos aktus (saistošie noteikumi);

2) iekšējos normatīvos aktus (noteikumi, nolikumi, instrukcijas);

3) individuālos aktus (administratīvie akti un citi pārvaldes lēmumi);

4) citus lēmumus.

Savukārt minētā panta otrajā daļā noteikts, ka pašvaldības lēmumiem jāatbilst Satversmei, šim likumam un citiem likumiem, kā arī Ministru kabineta noteikumiem.

Tādējādi minētais regulējums atzīstams par izsmeļošu, ņemot vērā pašvaldības demokrātiskās leģitimācijas un kompetences apjomu, kā arī valsts un pašvaldības padotības attiecību no Satversmes 58.panta regulējuma satura. Līdz ar to pilnīgi visiem pašvaldības pieņemtiem normatīvajiem aktiem un citiem lēmumiem ir jāatbilst Satversmei un augstāka juridiskā spēka normatīvajiem aktiem.

[7.] Valsts pārvaldes iekārtas likuma 6.pantā noteikts, ka valsts pārvalde ir organizēta vienotā hierarhiskā sistēmā. Neviena iestāde vai pārvaldes amatpersona nevar atrasties ārpus šīs sistēmas. Minētā likuma 7.panta pirmajā daļā noteikts, ka Ministru kabinets īsteno padotību pār valsts pārvaldes organizāciju (institucionālā padotība) un pār valsts pārvaldes funkciju pildīšanu (funkcionālā padotība). Savukārt saskaņā ar panta piekto daļu pārraudzība nozīmē augstākas iestādes vai amatpersonas tiesības pārbaudīt zemākas iestādes vai amatpersonas lēmuma tiesiskumu un atcelt prettiesisku lēmumu, kā arī prettiesiskas bezdarbības gadījumā dot rīkojumu pieņemt lēmumu.

Valsts pārvaldes iekārtas likuma 8.panta pirmajā daļā turpretī noteikts, ka atvasinātu publisku personu institucionālās padotības formu un saturu nosaka likums, ar kuru vai uz kura pamata attiecīgā atvasinātā publiskā persona izveidota. Ja likumā nav noteikts citādi, attiecīgā atvasinātā publiskā persona atrodas Ministru kabineta pārraudzībā.

Likuma "Par pašvaldībām" 5.panta piektajā daļā noteikts, ka pašvaldību darbību šā likuma ietvaros pārrauga Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrija. Valsts pārvaldes iestādēm un amatpersonām, kuras likumos paredzētajos gadījumos un noteiktajā kārtībā pārrauga pašvaldību darbības likumību un konstatē, ka pašvaldības dome, tās priekšsēdētājs, priekšsēdētāja vietnieks, kā arī citas pašvaldības institūcijas nepilda, vai pārkāpj Satversmi, likumus, Ministru kabineta noteikumus vai arī nepilda tiesas spriedumus, ir pienākums par to ziņot Ministrijai. Vienlaikus minētā likuma 5.panta pirmajā daļā noteikts, ka pašvaldības savas kompetences un likumu ietvaros darbojas patstāvīgi, kas gan nenozīmē, ka pašvaldība var darīt to, ko vēlas, jo galvenais pašvaldību funkcionēšanas mērķis ir tās iedzīvotāju interešu nodrošināšana.¹⁶

Tādējādi uzlūkojot likuma "Par pašvaldībām" 5.panta piektās daļas tiesisko regulējumu kopsakarā ar šā likuma 41.panta otrajā daļā noteikto, ir identificējams pašvaldību kontroles mehānisms pār tās pieņemto lēmumu un normatīvo aktu atbilstību Satversmei un augstāka juridiskā spēka normatīvajiem aktiem. Šā likuma 5.pantā ietvertā ziņošanas pienākuma atruna neizslēdz vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministra tiesības īstenot pašvaldību darbības tiesiskuma kontroli un iejaukšanās instrumentus tās nodrošināšanai ex officio (bez ārēja iesnieguma).

[8.] Viens no likumā "Par pašvaldībām" reglamentētajiem pārraudzības instrumentiem ir noteikts šā likuma 49.pantā, proti, nelikumīgu domes izdoto saistošo noteikumu vai citu normatīvo aktu vai to atsevišķu punktu darbību, izņemot šā likuma 47.panta kārtībā pieņemto lēmumu darbību, ar motivētu rīkojumu aptur vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrs.

Likums "Par pašvaldībām" tieši nosaka pašvaldību institucionālās padotības saturu. Pašvaldības atbilstoši Valsts pārvaldes iekārtas likuma 8.panta ceturtajai daļai un likuma "Par pašvaldībām" 5.panta piektajai daļai atrodas Ministrijas institucionālā pārraudzībā. Tādējādi likumā "Par pašvaldībām" noteiktā pašvaldību darbības tiesiskuma nodrošināšanas instrumenta izmantošana, ietilpst Ministrijas īstenotās pašvaldību institucionālās pārraudzības saturā.¹⁷

[9.] Ikvienam ierobežojumam jāatbilst no tiesiskas valsts atvasinātam samērīguma principam, ko tiesību teorijā apzīmē arī kā patvaļas un nesamērīguma aizliegumu. Samērīguma princips prasa, lai valsts izvirzītais mērķis un personai uzliktais ierobežojums būtu savstarpēji saskaņoti pēc to vērtības, pakāpes, nozīmīguma, svarīguma, kvalitātes un intensitātes. Samērīguma princips noteic, ka tad, ja publiskā vara ierobežo personas tiesības un likumiskās intereses, ir jāievēro saprātīgs līdzsvars starp personas un valsts vai sabiedrības interesēm.¹⁸

Vērtējot, vai administratīvās teritorijas iedzīvotāju interesēs ir pretēji likumam ar zemāka ranga normatīvo aktu noteiktas pretlikumīgas un demokrātijas un tiesību virsvadības principam neatbilstošas jautājumu izskatīšanas kārtības domes sēdē (nepamatoti ierobežotas tiesības deputātiem uzdot jautājumus un nepamatoti īsa laika noteikšana tiesību izmantošanai izteikties par balsošanas motīviem) turpmāka pieļaujamība, pieņemot pašvaldības domes vairākuma gribu, iepretim interesēm (un jo īpaši no Satversmes izrietošām tiesībām) dzīvot Satversmei atbilstošā demokrātiskā valsts iekārtā vispār (kurā pašvaldības iekļaujas kā izpildvaras sastāvdaļa), pēdējās ir atzīstamas par prevalējošām un valstiskā līmenī aizsargājamām.

Savukārt vērtējot pārraudzības instrumenta izmantošanas proporcionalitāti, intensitāti un samērīgumu, jānorāda, ka Eiropas vietējo pašvaldību hartas (turpmāk - Harta) 8.panta pirmajā daļā ir noteikts, ka jebkuru administratīvo pārraudzību pār vietējo varu darbību var veikt tikai saskaņā ar tādām procedūrām un tādos gadījumos, kuri ir noteikti konstitūcijā vai likumā. No šā panta otrās daļas izriet, ka jebkura administratīvā pārraudzība pār vietējo varu darbību parasti tiek virzīta uz to, lai nodrošinātu to atbilstību likumam un konstitucionāliem principiem.¹⁹ Administratīvajai uzraudzībai pār vietējām varām jātiek realizētai tā, lai kontrolējošās varas iejaukšanās būtu proporcionāla to interešu svarīgumam, kuras ar šādu darbību paredzēts aizsargāt.²⁰

Konkrētajā gadījumā vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrs izdod šo rīkojumu, lai nodrošinātu Domes darbības atbilstību augstāka juridiskā spēka normatīvajiem aktiem konstitucionāliem principiem (demokrātijas princips, pašvaldības princips, tiesību virsvadības princips, mazākuma opozīcijas princips).

Pamatojoties uz iepriekšminētajiem apsvērumiem, Valsts pārvaldes iekārtas likuma 6.pantu, 7.panta pirmo, otro un piekto daļu, 8.panta pirmo un ceturto daļu, 10.panta pirmo un vienpadsmito daļu un likuma "Par pašvaldībām" 5.panta pirmo un piekto daļu, 41.panta otro daļu un 49.panta pirmo daļu,

1. apturēt Saistošo noteikumu Nr.25 3.punkta, 4.punkta un 5.punkta darbību;

2. apturēt Saistošo noteikumu Nr.114, redakcijā, kas stājās spēkā 2018.gada 2.martā, 89.punkta, 91.punkta un 102.¹ punkta darbību.

Rīkojums publicējams oficiālajā izdevumā "Latvijas Vēstnesis" un nosūtāms Rīgas pilsētas domes priekšsēdētājam.

---

Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrs K.Gerhards